县级城市的构造经营与发展刍议

城市是人类经济社会逐步发展的产物。从我国城市一千多年来的发展历程来看，城市首先表现为一种地缘政治的集合体，即由政治统治中心和军事防卫堡垒演变和扩散。随着人口的聚集、商品贸易的扩大、生产方式的改变、生产力布局的调整和一系列城市要素的逐步整合，到现在，基本形成了以经济规模和人口数量为主导的五类城市体系，即：超级（特大）城市——大城市——中等城市——小城市——城镇。其中，小城市和城镇作为城市体系的两个基础级，是上一级别城市的“卫星”，起着区域性的“龙头”带动作用，而且日益凸显出强大的功能。当小城市和城镇发展到一定阶段，或者说经济规模和城市化率达到一定级别后，也会自然而然演变为上一级别的城市。

一般情况下，县城应界定为“小城市”类型，是构成“中等城市”群的主体，同时也是整个城市经济圈中一个必不可少的“节点”。在本级行政区域来说，县城是当然的人口、知识、产业、权力、文化、商贸、交通等各个方面生产要素和先进生产力的聚集中心；对于下个级别的农村城镇来说，县城又是一个天然的中心和成熟的枢纽，即：既是上一级别城市的辐射环，又是联系广大农村的纽带。因此，研究县城对加快城镇化进程、壮大城市体系、提升城市品味具有十分重要的意义。

一、县城的功能和在区域经济中发挥的作用

统计资料表明：目前全国工业总产值的50％、国内生产总值的70%、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等教育和科研力量的90％以上都集中在城市。就一个县级行政区而言，城市经济所能占到县域经济GDP、财政税收、二、三产业增加值、科研开发和创新能力的比重更高。因此，县城在县域经济中通常发挥着七大功能。

（一）经济主导功能。作为县辖行政区内各种经济元素的集聚“中心”，关系到国计民生的许多行业几乎都在县城布点，经济发展能力较强，所创造的GDP和财政收入占全县绝对优势，事实上，城市控制着一县的经济命脉。同时，城市创造的PDI（个人可支配收入）、NI（国民收入）、PI（全社会个人收入）以及NNP（国民生产净值）都比农村高得多，对全县经济起着导航和支撑作用，辐射和带动着农村的发展。

（二）产业集聚功能。第一产业以浓缩或初级农产品加工成为终端产品的形式依附于城市，第二产业是促成城市不断发展的动力，第三产业则成为城市发展的活力，因此县城是三次产业的最终交汇点。由于二、三产业的依赖性较弱，产品附加值较高，因此成为城市产业集聚的主体。

（三）行政管理功能。县城是县级行政区的“县会”“首府”，是县级党政军首脑机关和县属部门的驻地，也是各种权力的汇集地，对全县的重大事务进行决策、指挥、发号施令和组织实施，成为区域性政治“热岛”。

（四）知识创新功能。对一个县来说，科技、教育与文化构成本地区最大的发展潜能，是不竭的动力源泉。而县城人才济济，精英荟萃，有着本县境内一流的教育、一流的科研，是智慧创造的主战场和文化活动的重要场所。

（五）市场交易功能。县城由于其特有的区位优势、经济中心和产业集聚优势，人气旺盛，商贸活跃，购买力较强，因此市场容量很大，各种可利用资源，包括科技、文化、商品、资金、物资、劳动力等均有在此集散的良好条件。

（六）信息交汇功能。便捷的交通和日新月异的通讯，促成城市成为人流、物流、资金流、信息流的交汇地，构成一个庞大的信息资源库，各种具有一定量价值的信息在这里融通和交换。

（七）人居环境功能。城市是一个庞大的综合系统，较之农村来说，基础设施比较完备，商业贸易比较活跃，生活环境比较优美，社会保障比较巩固，文化活动比较丰富，可持续发展能力较强，能满足公众较高层次的需求。

二、县城发展的现状

过去，几千年以来的文化传统和思维定势导致我们对城市的设置囿于“权力”因素，即城市完全由官方按照各种行政级别建制而设，而不是按照经济流向和规模而设。在“权力设市”因素下，城市成为权力者手中的一道“菜品”，谁当政掌权谁就可以根据自身喜好随时随地“换口味”，随意性太大；加上权力者普遍的“重建轻管”因素，因而，县城在总体上是低层次的，主要表现在：城市资源配置紊乱，基础设施不配套，城镇功能不全，文化底蕴较差，创新能力较弱，产业业态单一等。

（一）城市化水平较低。按照国际社会对“城市化”的衡量标准：第三产业占国内生产总值的比重在50％以上，第二产业在30％左右，农业劳动生产率大幅度提高，城乡差别明显缩小，城市人均GDP、地均GDP和PDI均较高，城乡一体化经济格局基本形成。目前，发达国家的城市化率已超过70％，但我国城市化率的整体水平不高，县城的城市化率更低，只有20%。但我们一些地方提高城市化率只注重两个硬指标：一是入住人口数量，二是城区占地面积。这两个指标是初期城市化的基础标准，真正的城市化必须是经济规模、居民素质、二三产业占比、三次产业间关联度等因素。

（二）基础设施不配套。一般说来，县城的城市化进程都是由小到大、由浅及深“滚雪球”般渐进式积累的。因而，城市骨架（即主体部分基础设施）缺少规划和严谨，可塑性较差，如果要改造发展，大多只能因陋就简的“补疤”，不能搞骨架重组，致使城市基础设施新旧结合，驳杂多样，兼容并包。比如提供公共服务的城市道路（车道、人行道和专用道如消防道、盲道等）、桥梁、公园、路灯，提供公共产品的水、电、气、视、讯管道等，可能是“七十年代铺设，八十年代修建，九十年代改造，超负荷利用”，是典型的“旧瓶装新酒”模式。

（三）产业链条不牢。大多数县城，三次产业间定位不准，衔接不稳，关联度不强，相互转化能力较弱：农产品的加工增值能力较弱，农产品90%以上仍然以初级形态直接入市；在计划经济体制下建立起来的国有工业企业困境重重，面临着破产、关闭、重组，从城市动力沦为城市包袱；第三产业在城市经济中所占比重偏低，金融、房地产、信息等现代产业薄弱环节较多。同时，有的县城搞全能化的“小而全”布局，致使城市分工不明确，三次产业间结构分布不合理，真正的产业强项“大而不强”。

（四）资源调配能力较弱。相对来讲，城市的资源系统比较发达，如资金流、物资流、信息流，土地资源、人力资源、政策资源，供水、供电、供气、电讯等。资源的深度开发与利用是以资源的优化配置为前提，资源配置以市场手段为主，行政手段为辅，市场手段主要体现在经济和法制上，行政手段主要体现在计划和指令上。但县城由于受计划经济思维方式的束缚较深，在运用调控手段上还免不了两种倾向：一种是自发调节，放任自流；另一种是依靠行政命令调配。自发调节使城市对公共产品和公共服务行业的控制能力减弱，行政命令又阻碍了资源按市场方式在行业和部门间的正常流动，使城市对资源的宏观配置能力弱化，城市资源在容量、结构和秩序上没有达到最大化和最优化，没能流向最需要的行业和部门，而是集中在某个垄断行业受到闲置和浪费。

（五）城市文化氛围不浓。同人一样，城市必须要有“思想”，这种思想的外在形式就是文化，文化是一座城市的品牌、象征和灵魂，也是城市的公共精神支柱。城市有了深厚的文化积淀才有浓郁的文化氛围和具体的内涵，才有其独特的个性和魅力。城市文化的表现是城市良好的教育、科研能力的展现，是城市公众基本素质和可持续发展能力的延伸。如果缺失文化底蕴，则城市就是一具僵硬的躯壳，也就不会有发展潜质。

（六）城市管理水平较低。一是管理意识不强。县城的“重建轻管”思想普遍存在，在很大程度上，由于缺乏管理，县城处于一种“自由发展”状态。二是管理体制不畅。城市管理是一项综合性极强的系统工程，涉及到文化、治安、市场、交通、市容市貌、环境卫生等秩序和为公众提供公共服务和产品的各个部门，而管理主体往往又“条”“块”分割，各自为政，互相制肘，缺乏一个赋与足够权力的、可以条块兼容的综合管理机构。三是管理方式落后。城市管理应该充分运用市场手段，重视协调发挥政策、经济、法律等杠杆的作用。但县城的管理大多还是依赖政府权威，依靠行政手段，靠经验积累，靠管理人员的“一张嘴”、“两条腿”和“一张纸”（处罚），没能很好导入必要的科技管理手段。

三、县城的经营

县城既是一个超级大市场，又是一个整合各类资源的超级大企业。因而，推进城市化进程就必须树立一个永恒的主题：经营城市。怎样经营？一般来讲，是指运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路桥）及其相关的延伸资本（如街道冠名权）和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，以提升城市整体功能，实现城市有形和无形资产保值增值的一个过程。也就是说，经营城市必须根据城市自身的资源状况、自然地理环境、经济基础、文化历史背景，确立有利于城市的独特发展战略。

（一）经营目标的定位。县城要从各自不同的实际出发确定适合自身发展特点的明确目标和实现途径，才能使经营发挥出最大功效。总体目标是实现“效益最大化”，即政治、经济、文化、精神、人文效益实现同步提升，这是战略层次的长远规划。具体的说，就是要实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，唯此才能提升城市价值，实现城市资产（包括有形和无形资产）的保值增值。主要实现途径是：建立一个系统的区域布局，创立一个整体的城市结构（包括现代的基础设施），建设一个高品味的城市文化（包括丰富的历史内涵），创造一个可持续发展的生态环境。

经营城市必须站在一个足够的高度，立足于县域经济和未来发展的实际，定位城市发展目标和方向。这个“高度”究竟有多高？总的原则是：高瞻远瞩而不好高骛远，实事求是而不谨小慎微。县城的规划和发展定位要突出四个重点：一是要有特色。经营城市与经营企业一样，要有名品战略意识，打造独树一帜的个性和特色。县城切忌搞成“全能城市”，而是要择其一点抓特色。城市有了特色才有个性、有魅力，有了特色才有可资发展的空间。如果千楼一面的搞“克隆”城市，则城市无异于一堆没有生命力的钢筋水泥集合，仅“人库”而已。特色的体现是各个方面的，如历史名城、旅游名城、科技名城、小商品名城、特色产业名城、山水园林名城等。

二是要有文化。有文化才有品味，有底气。文化的展现既要大气又要具体，大到整个城市的包装，小到城市的标志性建筑、街道的布景等。比如，山东曲阜开发“儒家圣贤”文化，四川阆中开发“三国”文化，丰都县开发“鬼城”文化，巫山县开发“三峡”文化，奉节县开发夔门和自然景观（如天坑地缝）文化，作为一个县城，这都是成功的范例。三是要有活力。有活力才有朝气，才有源源不断的创造力。一座死气沉沉的城市是颓废的，没有发展潜质的。四是要有信用。信用是城市的名片，有了信用才有亲和力，城市缺乏信用是很可怕的。如汕头，19世纪80年代恩格斯曾说：汕头是远东地区唯一有商业意识的城市。而现在，整个潮汕地区成了举世闻名的“制假销假集散地”，信誉一落千丈，城市底气大打折扣。

（二）经营方式的转变。城市建设是城市经营的核心。当前城市建设最流行的四种方式是：一是政府出钱企业建设，二是政府委托企业经营，三是政府出政策企业经营，四是政府协调企业建设。这四种方式各有利弊，但不管哪种方式，政府不应该把具体经营行为统得过多过死，而是要把经营权交给市场主体来完成，尤其不能将属于“公共城市”范畴，如基础设施类的建设进行大包大揽，可以采取“政府出政策企业经营”的方式，利用企业经营城市获取的资金来建设城市公共设施。这种方式的表现形式主要是：“一元规划，多元投资，多元建设”。

一是规划方式一元化。城市规划是一项极其严肃的系统工程，必须保证规划的前瞻性、严肃性、统一性和权威性。规划的基本目标应该是：经济规模适度，职能分工明确，服务功能完善，布局结构合理。二是建设方式多元化。鼓励获得建设资质等级和拥有一定资信实力的企业参与城市建设，采取BOT、TOT、BLT、特许权经营、连锁加盟等多种方式，放开非基础设施以外的经营性设施的建设，避免由带有浓厚计划经济色彩和垄断特征的市政建设机构独家经营。三是融资方式多元化。

城市建设经营耗资巨大，政府财政资金十分有限，不可能独家承担。并且，如果国有资金过多的投入到经营性的城市建设项目之中，将有两个毒瘤相伴而生：一个是垄断，垄断导致社会竞争的非公平性；另一个是腐败，腐败导致城市建设经营的低质低速。国有资金的注入应该选择在最必须的基础性领域，如我们平常所说的“三通一平”等。对于其他领域（包括大量的基础设施建设领域），要通过确立多个投资主体，进行多渠道筹资，充分吸纳和利用社会的、民间的闲散资本和企业资本。四是城市设施利用方式多元化。多层次、全方位的综合利用城市设施，提高利用效率，减少城市运行成本。

（三）经营对象的选择。按实物形态划分，城市资源有两种：一是有形资源，如土地、河流、滩涂、街道、房产、电力、道路等；二是无形资源，如城市文化的现实存在、旅游资源的开发潜能、独特的城市影响力、城市信用、城市品牌以及蕴藏着的巨大市场优势、无限商机、路桥和广场绿地的冠名权等。目前，城市经营普遍看重的是有形资源，忽视开发和利用无形资源。事实上，县城经营空间最大、经营方式最活的恰恰是无形资源，如我们可以利用良好的发展环境、宽松的政策优势和城市信用招商引资，我们也可以利用独特的自然景观、人文环境、文化氛围开发旅游产业。

（四）城市的资本化经营。从市场经济的角度看，城市的所有资源都是可以资本化的，不管是有形的也好，无形的也好。资源可能是有限的，但发展是无限的，从这个意义上说，资本积累也是无限的。相应地，城市是有限的，但城市经营是无限的，作为城市经营载体的资本化经营也是无限的。怎样才能把有限的资源作无限的经营，要树立两个观念：一是资源整体观念。把整个城市看作是一个资源的集合，包括物质的、有形的，也包括精神的、无形的，包括现存的、供给的，也包括潜在的、需求的。特别是要将政策、智力、未来发展潜能以及居民注意力等方面的“无形和精神”因素纳入经营范畴。二是资本化观念。把城市的各种有形无形、物质精神资产，尽量转化为可以增值的活化资本，通过流动、组合、裂变等方式优化配置，最大限度地实现资本的聚集、增值和盈利。

县城的资本化经营主要有三个重点：一是经营好土地资源。土地是城市最大的可经营国有资产，是政府经营城市过程中借以控制经营、掌握主导的杠杆，也是城市最大的存量资产，这些资产一旦盘活，就会成为城市最大的增量资产。因此，建设和发展城市，政府的第一步就是要控制好国有土地，彻底垄断土地一级市场，适当控制二级市场，全面放开其他市场，将规划区“生地”改造为“熟地”，然后公开拍租。二是经营好城市公用事业。多年来，县城在计划经济体制下形成的经营机制传统单一，缺乏竞争力，

因此，对公用事业的放活经营要以体制改革为前提，即按照“行业管、社会办”的原则，打破垄断，导入竞争，对交通、水网、电网、气网、电讯网、有线电视网等行业，按照建立现代企业制度的要求，逐步进行公司制改造；对市政建设、维修、园林、环卫等逐步推向社会，改组为市政公司、绿化公司、保洁公司等，实行有偿服务。三是经营好城市派生资源。把市政公用设施上的广告权，路、街、桥、楼等设施的冠名权推向市场，进行公开拍卖；积极利用外部资金加快城市建设，包括广告权出让、体育场馆、旅游文化、园林绿化、环卫设施等的建设实施招商引资。

（五）运作模式实行企业化。县城作为产业链条的集合体，必须与“市场”紧密结合，应由其构成单元、组成要素即工厂、企业或拥有资本的个人进行具体经营操作——如果政府对城市经营的具体经济事务方面事事插手，则会增加高额负债的机会成本。因而，政府在城市经营过程中要注重发挥两项作用：一是宏观调节作用，保证资源配置的科学性和合理性，并形成资源的有序流动机制；二是监督作用，保证规划（包括总规、控规、详规）的有效执行。在这个前提下，政府要把经营城市的具体操作权交给市场主体，通过市场主体在竞争过程中促成资源配置的最优化，从而实现“效益最大化”。鼓励和吸引个人、企业、中介组织等各类市场主体参与城市经营，努力形成政府主导、市场主体、社会运作的多元化发展格局。唯此，政府可以全身而退，既能快速发展和建设城市，又能减少债务风险。

四、县城的现代化管理

县城的现代化管理是一项复杂的系统工程，包括城市自然管理、城市经济管理、城市社会管理和城市建设管理等，是一个从宏观到微观，从整体到局部，从外部到内部，从物质到精神，从动态到静态，多层次、分系统、纵横交错的巨大网络。“麻雀虽小，肝胆俱全”，县城承担的社会功能也是多方面的，因此其管理体制、方法和经验是可以和大城市相互融通和嫁接借鉴的，只不过县城管理的专业化程度和科技含量还远没有大城市高。严格的讲，城市管理与城市经营是同时并存、弥不可分的，管理同时也是一种经营，其追求目标是城市形象的塑造、环境的优化、文化的提升等多个方面。

（一）树立牢固的城市管理观。城市的规划、建设和管理是三个不可分割的、动态的城市经营过程，而管理更是城市经营战略之首要，贯穿于城市发展的全过程。如果说规划是城市的“衣架子”，建设是城市的“外衣”，则管理就体现出城市的内涵和气质。从某种意义上说，城市的成功源于“三分建设，七分管理”，如青岛、大连等城市。但县城看重的恰恰是“七分建设，三分管理”，对于城市建设倾注过多的精力，对城市管理轻描淡写，很少考虑管理的专业化、科学化和系统性，使城市规划、建设和管理衔接不稳，出现断层。管理出效益，城市的各个系统都是相对独立的，如果不是靠有序管理来调动和优化组合资源，则会造成资源的闲置和浪费；同时，城市的综合开发和利用，城市文化内涵的培育和外延的升华，城市外在形象的树立和良好的信用度，以及城市生态环境系统的建立等城市“无形资源”的发掘和深度包装，无一不是靠城市管理得以实现。

（二）城市管理应从宏观入手。县级地方政府由于国家所赋予的能独立行使的权力十分有限，因此要结合国家有关政策和法律法规，制定出城市管理的制度、规则、措施和方法，这些制度的核心应体现政府管理城市的宏观性、合法性和合理性。城市管理应逐步导入市场化、企业化，把市场意志和企业管理精神引入城市管理体制，促使体制的高效、灵活、富有应变力和创新力。作为非市场主体的政府，对具体的管理行为要“抓大放小”，把握战略性、方向性和全局性的东西，不能事无巨细，大包大揽。政府只在关系到国计民生和公众反响强烈的领域和行业进行宏观上的控制，比如在城市供水、电能、燃气及环境卫生等方面增强调控能力，也包括对有条件“准入”的非公有制经营实体进行调控，因为这些都关系到城市居民的切身利益。

（三）建立公众参与机制。“人民城市人民建，人民城市人民管”，人民是城市的所有者，同时也是城市的最大受益者，因而人民要作为主体参与对城市的管理。特别是近些年来，随着改革开放的深入和市场经济的初步确立，城市居民的“人本”理念得到巩固，“民主”意识得到提高，而城市管理涉及到的方方面面又直接关系到城市居民的若干切身利益，因此，政府在作出每一项重大决策、实施每一项管理措施都应该征求城市居民的意见，倾听他们的意见和建议，充分考虑居民的满足度和接受程度。如政府规划城市新区、整修扩建街道、房屋拆迁补偿以及提高水电费用等，这些城市建设和管理举措涉及面宽，矛盾复杂，与众多的城市居民和企业切身利益休戚相关，这些都需要他们的共同参与。

（四）理顺城市管理体制。一是城市管理的主体定位。政府和城市之间的关系应该界定为：政府是统揽者，规划者，管理者，而不是投资者，建设者，所有者。二是建立一个强有力的城市综合管理机构。通常的说，城市管理的难点是“六大秩序”，这六个方面的行政执法管理部门相互独立，缺乏统一性，而目前县城的通常作法是：政府牵头组成一个多部门参加的联合城管执法队，这是个松散的临时性组织，城管工作力度、广度和深度都很欠缺，达不到城市管理效果。因此政府需要上收城市管理权力，组建一支由政府赋与足够权力的较专业的综合城管执法队伍。

当然，从“条”“块”职能分工来看，这不是县级政府能够做得到的。三是创新对人口的管理模式。过去的人口管理以城市常住人口为主，但目前由于打工、经商潮的兴起和第三产业创造的就业机会增多，城市工作圈、学业圈、商贸圈、信息圈及产业分工圈正逐渐扩大；同时，城市化率的提高也需要吸纳和转化大量的城市居民，因此，城市的人口政策要有步骤的放开，降低门槛，管理机制上以“属地原则”为主，建立居住人口管理制度。

作者：陈远辉